Il commissariamento di Carige: novità o discontinuità?

sperienza passata insegna che durante i commissariamenti, salvo casi eccezionali la raccolta ha subito degli scossoni iniziali ma si è poi stabilizzata, e per solito non risulta certo incrementata. Quindi è necessario che non si crei panico che porti poi alla corsa agli sportelli cioè al ritiro massiccio depositi da parte dei clienti

di Giuseppe Desiderio, docente e avvocato

La Banca Centrale Europea il 2 gennaio scorso ha posto in amministrazione straordinaria (il c.d. commissariamento) Banca Carige, il che ha portato nuovamente all’onore delle cronache la questione delle crisi bancarie. Certo è che non si può prescindere dalla rilevanza di questo tema che pone in evidenza il ruolo delle banche quali infrastrutture dell’economia, oltre che, e forse prima ancora di essere, imprese societarie operanti nell’interesse degli azionisti.

Crisi bancarie ce ne sono, purtroppo, sempre state così come ci sono stati altrettanti casi di “salvataggi” bancari, già sotto la vigenza della legge bancaria del ’36-‘38 (durata fino al 1993) e poi sotto la vigenza dell’attuale Testo Unico bancario dal ’93 del secolo scorso ad oggi. Ciò che però è progressivamente cambiato è il quadro normativo complessivo nel quale queste operazioni si svolgono. Esse oggi si devono ormai confrontare, da un lato, con i vincoli derivanti dall’assetto normativo della Unione Europea sugli aiuti di Stato, come regola vietati, e, dall’altro ed a partire dalla fine del 2015, con la disciplina, sempre di derivazione unionale, del “risanamento e risoluzione” delle banche, in cui la filosofia dei salvataggi bancari risulta perlomeno integrata da finalità ulteriori – concorrenti se non addirittura prevalenti – rispetto alla tutela del risparmio riconducibile all’art. 47 della Costituzione.

La crisi di Carige, a quanto consta, è di tipo “tradizionale”, cioè correlata all’intermediazione bancaria in senso stretto in quanto generata essenzialmente da un deterioramento della qualità dell’attivo, in conseguenza di un’attività di erogazione del credito a soggetti che poi si sono rivelati non o non compiutamente solvibili, così da generare in capo alla banca perdite sui relativi crediti (i c.d. non performing loans, in acronimo NPL).

Infatti, sempre a quanto consta sulla base delle notizie tempo per tempo reperibili presso gli organi di informazione, vi è stata una sequenza di ispezioni di vigilanza all’esito delle quali nel patrimonio di Carige è stata verificata la sussistenza di NPL in misura significativamente superiore a quella rilevata dalla stessa e tale circostanza ha fatto conseguentemente emergere perdite su crediti che hanno ridotto la consistenza patrimoniale della banca. Gli stress test condotti dalla BCE nel 2018 (poiché Carige e tra le banche italiane soggette alla vigilanza diretta della BCE, nell’ambito del Meccanismo Unico di Vigilanza) hanno confermato una carenza di capitale rispetto alla misura richiesta dalla normativa e necessaria per una prosecuzione ordinata dell’attività.

Per far fronte a questa evenienza si è fatto avanti il “Fondo Interbancario di tutela dei depositi” o meglio quell’associazione costituita tra alcune (per vero la maggior parte) delle banche aderenti al Fondo Interbancario, denominato “Schema Volontario di Intervento”, che appunto su base volontaria interviene a sostegno di banche associate in difficoltà cioè, come precisa l’art. 44 dello statuto del Fondo, «interviene a sostegno di banche a esso aderenti ai fini del risanamento delle stesse e per il perseguimento della stabilità finanziaria del settore bancario nel suo complesso». Ed è ciò che lo Schema Volontario di Intervento ha fatto a fine novembre dello scorso anno sottoscrivendo un prestito subordinato del valore nominale di 320 milioni di euro. Questo intervento doveva consentire il ripristino della capacità di Carige di approvvigionarsi sul mercato di nuova liquidità e di avere il tempo di strutturare e realizzare una ricapitalizzazione, per la quale è stata poi convocata un’assemblea straordinaria della stessa Carige il 22 dicembre 2018.

Questa assemblea però non ha approvato la proposta di aumento di capitale fino ad un importo (massimo) di 400 milioni di euro, anche in conseguenza dell’astensione del socio di riferimento (e probabilmente controllante di fatto) di Carige, vale a dire la famiglia Malacalza. A questo punto la situazione precipita quando nell’arco di qualche giorno si dimette la maggioranza dei consiglieri di amministrazione di Carige, ivi compresi presidente e amministratore delegato. A questo punto la BCE si vede sostanzialmente costretta ad intervenire ed è ciò che ha fatto disponendo, come accennato in principio, in data 2 gennaio 2019, l’amministrazione straordinaria di Carige, cioè attivando quella gestione coattiva (disposta dall’autorità di controllo e prevista dalla disciplina bancaria) che comporta lo scioglimento degli organi amministrativo e di controllo (anche se in questo caso il consiglio di amministrazione si era già dissolto di propria iniziativa) e la nomina di commissari straordinari, al posto del consiglio di amministrazione, e di un comitato di sorveglianza, al posto del collegio sindacale. Il successivo 8 gennaio 2019 viene pubblicato in Gazzetta Ufficiale il decreto-legge recante “Misure urgenti a sostegno della Banca Carige S.p.A.”.

La sequenza dei fatti suscita alcune considerazioni. Anzitutto, quello di Carige è il primo commissariamento disposto in Italia dalla BCE e quindi potrebbe segnalarsi come una novità. Tuttavia, nella prassi di vigilanza formatasi per tutto il tempo in cui è stata la Banca d’Italia ad essere la sola autorità di vigilanza per le banche italiane, il commissariamento ha costituito una modalità di intervento assai frequente in caso di crisi. Tale procedura è infatti è idonea a perseguire contemporaneamente diversi obiettivi: creare una discontinuità nella gestione sul versante interno ma senza gli effetti devastanti di una procedura concorsuale, in quanto la gestione della banca commissariata continua senza soluzione di continuità nei rapporti con i depositanti e con tutti i terzi. Essa ha infatti finalità non liquidatorie bensì «di accertare la situazione aziendale, rimuovere le irregolarità e promuovere le soluzioni utili nell’interesse dei depositanti e della sana e prudente gestione» (art. 72, comma 1-bis, Testo Unico bancario). Insomma, si tratta di uno strumento tipicamente utilizzato in situazioni di crisi (non ancora) irreversibili e idoneo, non già a garantire, ma certamente a consentire più agevolmente di definire i presupposti per traghettare una banca fuori da una situazione di crisi. Del resto, tale procedura, come si legge nel comunicato stampa sul sito della BCE, costituisce una «misura di intervento precoce» cioè anticipatoria rispetto ad altri possibili interventi. Il commissariamento è infatti per sua natura temporaneo, visto che può durare al massimo un anno (prorogabile per un altro).

Una novità però c’è e sta non nel provvedimento in sé quanto nella scelta delle persone che sono state officiate dalla BCE alla carica di commissari straordinari: infatti, dei tre commissari due (Fabio Innocenzi e Pietro Modiano) ricoprivano la carica, rispettivamente, di amministratore delegato e presidente del consiglio contestualmente sciolto con il provvedimento di commissariamento (il terzo, Raffaele Lener, è un professionista di grande standing oltre che un accademico autorevole e molto apprezzato). Questa circostanza, cioè la nomina nell’organo straordinario dei vertici del consiglio appena disciolto, per quanto ho memoria, non si è quasi mai (se non mai) verificata e ad essa mi sembra possa darsi un significato preciso, vale a dire la volontà della BCE di creare una discontinuità rispetto all’azione della proprietà e non invece all’azione del management. La proprietà infatti non approvando e, soprattutto, non sottoscrivendo l’aumento di capitale ha mostrato di non voler (o forse di non poter più) sostenere le esigenze di ricapitalizzazione di Carige. Dal canto suo, invece il management era già impegnato nello sforzo di ricapitalizzazione adeguata della Banca e quindi i precedenti presidente e amministratore delegato sono stati ritenuti idonei a continuare ad impegnarsi su questo obiettivo, conoscendo la banca, avendo anche mostrato prendere le distanze dall’atteggiamento della proprietà.

Altro profilo di novità rispetto alla storia, ancorché recente, della vigilanza BCE su banche italiane è che nel caso di Carige l’intervento della BCE risulta essere stato anticipato, in modo tale cioè da intervenire prima che la crisi assumesse i caratteri di una irreversibilità non rimediabile con interventi di mercato (cioè senza intervento pubblico). E questo mi pare sia del tutto coerente con la disciplina delle crisi bancarie, caratterizzata proprio dalla previsione normativa di una serie di strumenti volti consentire l’intervento autoritativo, in funzione di risanamento, prima che l’equilibrio economico-finanziario della banca risulti irrimediabilmente compromesso. Un approccio che dovrebbe aver permeato anche la “nuova legge fallimentare”, sul punto di venire alla luce. Sotto questo profilo si può dire che la BCE ha mostrato di muoversi con grande (ma prudente) tempestività, se si considera il brevissimo tempo (giorni ma forse ore) intercorso tra le ultime dimissioni (quelle che hanno fatto venir meno la maggioranza degli amministratori) e il provvedimento di commissariamento.

E così arriviamo al decreto-legge dell’8 gennaio. Devo subito osservare che questo non presenta sostanziali differenze di contenuto rispetto ai precedenti interventi normativi a favore delle “banche venete” e del Monte dei Paschi di Siena. In effetti, rispetto a questi precedenti la diversità sta piuttosto nel contesto e negli esiti, visto che le banche venete sono state poi oggetto di liquidazione senza commissariamento e nel caso del Montepaschi non c’è stata né commissariamento né liquidazione ma una ricapitalizzazione.

Osservo per inciso che tutt’altra storia è stata quella delle “quattro” banche (Banca Marche, Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio, Cassa di Risparmio di Ferrara, CariChieti.) che pure erano in amministrazione straordinaria ma per le quali è stato poi inevitabile nel 2015 procedere alla “risoluzione” (uno dei rimedi previsti in caso di dissesti bancari irreversibili), con le note e dolorose conseguenze a carico dei sottoscrittori dei titoli subordinati di quelle banche. Il punto è che in quei casi la risoluzione è stata disposta dopo aver verificato la perplessità, informalmente manifestata a Francoforte, circa la natura di aiuto di Stato di un intervento che era stato programmato da parte del Fondo Interbancario, anche se tra le risorse che lo alimentano non vi è un solo euro provenienza pubblica. In quella sede abbiamo potuto sperimentare che cosa significhi non avere un peso politico adeguato in sede comunitaria. E l’intera vicenda ha assunto anche la connotazione di una specie di beffa, se si considera che altri paesi dell’Unione Europea, prima fra tutte la Germania, durante la fase di esenzione al divieto di aiuto di Stato per il risanamento delle banche, disposta in sede europea per far fronte alla grande crisi finanziaria globale, hanno effettuato interventi con danaro pubblico a sostegno di banche in odore di difficoltà per centinaia di miliardi di euro, mentre l’Italia, vista la situazione della sua finanza pubblica, non è stata in grado di elargire risorse per interventi di rafforzamento preventivo. In quella sede abbiamo potuto sperimentare anche che cosa significhi avere alle spalle un debito pubblico che riduce ampiamente gli spazi di manovra anche in situazioni di emergenza generale, quale quella generata dalla grande crisi finanziaria.

Ma, per tornare alla cronaca, nel caso di Carige non è attuale il rischio che clienti retail, che abbiano sottoscritto obbligazioni subordinate, le vedano assorbite dalle perdite della banca, per la ragione che non ci sono ad oggi obbligazioni subordinate emesse da Carige diverse da quelle di cui si è detto prima, sottoscritte dallo Schema Volontario di Intervento (perché quelle che erano state emesse sono state convertite, ovviamente ben prima del commissariamento, in obbligazioni ordinarie).

Come accennato, sul piano dei contenuti comunque il decreto-legge ricalca i precedenti relativi alle due banche venete e al Montepaschi: vengono disciplinati in primo luogo i presupposti per il rilascio entro il 30 giugno 2019 di una garanzia statale a favore di nuove passività (ad es.: obbligazioni o certificati di deposito) emesse da Carige, delle quali vengono definite le specifiche caratteristiche, fino ad un massimo di 3.000 milioni di euro di valore nominale (siccome la garanzia copre anche gli interessi l’impegno statale è comunque superiore). Si tratta quindi di uno strumento che ha l’espresso obiettivo di «ripristinare la capacità di finanziamento a medio-lungo termine dell’Emittente».

Ulteriore e diversa misura che il decreto consente di attivare, ove necessario, è l’intervento dello Stato per la sottoscrizione entro il 30 settembre 2019 di nuove azioni emesse sulla base di un programma di rafforzamento patrimoniale (la c.d. ricapitalizzazione preventiva), per la quale il decreto definisce una serie di passaggi procedimentali, anche di tipo valutativo. Ma qui si apre uno scenario diverso da quello che nell’immediato si può ipotizzare e che comunque ha delle implicazioni concernenti la questione degli aiuti di Stato che al momento non è possibile valutare, in mancanza di dati di fatto relativi a condizioni e misure dell’eventuale intervento. Certo, non pare che l’attuale governo sia particolarmente sensibile alle cautele necessarie per interventi pubblici nel settore bancario, come si desume dalla misura inclusa nella legge di bilancio 2019 che, attraverso l’istituzione del FIR (fondo indennizzo risparmiatori), prevede forme di indennizzo a carico non solo di obbligazionisti subordinati ma anche di azionisti delle banche poste in liquidazione, il che suscita più di qualche sospetto che ciò possa dar luogo ad una procedura di infrazione.

In conclusione, c’è un commissariamento in atto e, viste le reiterate valutazioni formulate durante le diverse ispezioni di vigilanza che si sono succedute, non credo francamente che possano esservi delle sorprese portate alla luce dall’attività dei commissari straordinari. Credo quindi che il fabbisogno per ripristinare il capitale regolamentare di Carige, già a suo tempo quantificato per l’aumento di capitale del dicembre scorso, costituisca un’indicazione sufficientemente affidabile.

Quindi vi sono i presupposti per sperare, senza essere dei sognatori, che Carige possa trovare qualcuno, più realisticamente qualche banca o gruppo bancario (si parla con una certa insistenza di Unicredit), che fornisca il capitale necessario per ripristinare le condizioni operative essenziali, anche se le dimensioni del fabbisogno di capitale e della stessa della banca costituiscono un boccone che, anche dal punto di vista organizzativo, può risultare non così agevolmente digeribile.

Certo è che rimane un’incognita, cioè quella della liquidità di Carige come di ogni banca in amministrazione straordinaria. L’esperienza passata insegna che durante i commissariamenti, salvo casi eccezionali la raccolta ha subito degli scossoni iniziali ma si è poi stabilizzata, e per solito non risulta certo incrementata. Quindi è necessario che non si crei panico che porti poi alla corsa agli sportelli cioè al ritiro massiccio depositi da parte dei clienti. Mi fa venire i brividi leggere sul sito di Altroconsumo l’invito neanche velato di spostare i conti correnti accesi presso Carige (perché più costosi!). Non va infatti dimenticato che anche la migliore e più solida banca al mondo non potrebbe reggere ad una massiva ritirata dei suoi depositanti per più di una giornata senza essere esposta al serio rischio di insolvenza e quindi di crisi irreversibile. In questo contesto anche il solo effetto “annuncio” di un provvedimento come il decreto-legge dell’8 gennaio può essere utile. Del resto, oggi, neppure durante i fine settimana è possibile che i commissari e le autorità di vigilanza possono tirare il fiato, considerato che attraverso l’operatività on-line i clienti possano in ogni momento alleggerire i loro depositi facendoli defluire altrove attraverso di operazioni disposte attraverso sistemi di home banking. Questo è quindi l’aspetto che mi pare più delicato e tale da poter modificare velocemente il quadro complessivo e gli scenari per future evoluzioni verso procedure di impatto assai più rilevante sui clienti e sul sistema, quali la liquidazione coatta amministrativa o la risoluzione. Tuttavia, se queste procedure da ultimo indicate sono teoricamente possibili, mi pare che in questo caso, senza peccare eccessivo ottimismo, non possono dirsi né prossime né probabili.

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